2017年2月21日，國務院辦公廳印發了《關于促進建筑業持續健康發展的意見》（國辦發[2017]19號），明確要求完善工程建設組織模式，培育全過程工程咨詢，這是在建筑工程全產業鏈中首次明確提出“全過程工程咨詢”這一概念。主旨是為了適應發展社會主義市場經濟和建設項目市場國際化需要，培育全過程工程咨詢，是提高工程建設管理和咨詢服務水平，保證工程質量和投資效益的重要舉措。隨后，5月2日，住建部下發了《關于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市[2017]101號），正式啟動了全過程工程咨詢試點工作，整個行業掀起了一股全過程工程咨詢研討熱。

住建部官網于2018年3月23日發布《推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《指導意見》）和《建設工程咨詢服務合同示范文本（征求意見稿）》（以下簡稱《合同》）。

《指導意見》主要內容：

基本原則

• 市場化為基礎
• 國際化為導向
• “放管服”相結合

• 完善工程咨詢企業的組織機構
• 加強工程咨詢人才隊伍建設
• 加強全過程工程咨詢服務管理體系建設
• 開展國際合作與交流

行業協會應當充分發揮政府與企業間的橋梁紐帶作用，積極反映企業訴求，協助政府開展相關政策研究，引導企業提升全過程工程咨詢服務能力；通過市場調研及綜合評估發布全過程工程咨詢服務酬金或人員薪酬等信息，加強行業誠信自律體系建設，規范企業和從業人員的市場行為；開展團體標準研究，為全過程工程咨詢服務規范化和科學化提供依據。

全過程工程咨詢模式的提出是政策導向和行業進步的體現。全過程工程咨詢符合供給側結構性改革的指導思想，有利于革除影響行業前進的深層次結構性矛盾、提升行業集中度，有利于集聚和培育適應新形勢的新型建筑服務企業，有利于加快我國建設模式與國際建設管理服務方式的接軌。

全過程工程咨詢包括策劃咨詢、前期可研、工程設計、施工過程管理、竣工驗收、運營保修等各個階段的管理服務，高度整合的服務有利于以更短的工期、更小的風險、更省的投資和更高的品質完成工程建設。

全過程工程咨詢具備四大優勢

在傳統建設模式下，設計、施工、監理等單位分別負責不同環節和不同專業的工作，項目管理的階段性、專業分工割裂了建設工程的內在聯系。由于缺少全產業鏈的整體把控，易出現信息流斷裂和信息“孤島”，使業主難以得到完整的建筑產品和服務。

與傳統模式相比，全過程工程咨詢的優勢主要體現在節約投資成本、加快工期進度、提高服務質量、有效規避風險四個方面。

一是節約投資成本。全過程工程咨詢采用單次招標方式，可使合同成本大大低于傳統模式下設計、造價、監理等分別多次發包的合同成本。同時，由于咨詢服務覆蓋了工程建設的全過程，有利于整合各階段工作內容，實現全過程投資控制，還能通過限額設計、優化設計和精細化管理等措施提高投資收益，確保項目投資目標的實現。

二是加快工期進度。一方面，全過程工程咨詢可大幅度減少業主日常管理工作和人力資源投入，有效減少信息漏斗、優化管理界面；另一方面，不同于傳統模式下冗長繁多的招標次數和期限，全過程工程咨詢可有效優化項目組織、簡化合同關系，有利于解決設計、造價、招標、監理等單位之間存在的責任分離等問題，加快建設進度。

三是提高服務質量。全過程工程咨詢有助于促進設計、施工、監理等不同環節、不同專業的無縫銜接，提前規避和彌補傳統單一服務模式下易出現的管理漏洞和缺陷，提高建筑的質量和品質。全過程工程咨詢模式還有利于調動企業的主動性、積極性和創造性，促進新技術、新工藝、新方法的推廣和應用。

四是有效規避風險。在全過程工程咨詢中，咨詢企業是項目管理的主要責任方，在全過程管理過程中，能通過強化管控有效預防生產安全事故的發生，大大降低建設單位的責任風險。同時，還可避免與多重管理伴生的腐敗風險，有利于規范建筑市場秩序、減少違法違規行為。

提升工程咨詢水平與國際接軌

工程咨詢業的產生和發展是社會分工和市場經濟發展的必然要求。國外的咨詢業從19世紀中葉開始，有100多年的歷史，已經發展得十分成熟。我國咨詢業起步較晚，現代意義上的工程咨詢業的出現和興起始于20世紀80年代初期。推動全過程工程咨詢有助于縮小我國工程咨詢水平與國際的差距，與國際接軌。

當前，我國推動全過程工程咨詢面臨著市場準入門檻高、剛性需求不足等問題。在市場準入方面，我國工程咨詢業采取企業資質和個人資質并重的機制，不同資質由不同主管部門管理，使得我國工程咨詢業的市場準入壁壘較高。在剛性需求方面，目前國內企業的咨詢意識仍十分淡薄。有的企業認為沒有咨詢需求，也有的認為咨詢機構的能力未必比自己好。此外，咨詢機構本身也存在著普遍業務能力低、無法提供適應市場需求變化的服務等問題。

全過程工程咨詢是國家宏觀政策的價值導向，更是行業發展不可阻擋的趨勢。全過程工程咨詢覆蓋面廣、涉及專業多、管理界面寬，對提供服務的企業專業資質和綜合能力增多提出了較高要求。業務模式及種類的確定、相應規范和要求的出臺、政策環境的構建都十分重要。

首先，需要有關部門進一步明確全過程工程咨詢的概念、內容和相關政策。全過程設計管理、設計總包管理、項目管理、EPC總包管理等是否可以視為全過程咨詢在不同層面的體現，也需要明確。

其次，全過程工程咨詢項目招投標的合法問題、資質限制等問題也亟待解決，還需進一步建立全過程工程咨詢總包制度、招投標制度、補充質量責任制度。

全過程工程咨詢、工程總承包，到底有啥區別？

工程總承包（EPC）模式20世紀80年代起源于美國，并在國際工程建設市場迅速發展和成熟，目前已經成為國際通行的工程建設項目組織實施方式。按照參與價值鏈的不同環節，工程總承包模式主要可以分為以下幾種模式：

5、“交鑰匙”工程總承包（Turnkey）：是EPC工程總承包的延伸，向前可延伸至可行性研究，向后可延伸到開車操作。

在EPC模式下，工程總承包企業承擔了大部分的責任和風險，總承包商需要對項目的安全、質量、進度和造價全面負責。

關于全過程工程咨詢的定義和服務范圍，在部分省份的關于全過程工程咨詢的試點工作方案中有相關描述。例如湖南省出臺的《湖南省全過程工程咨詢試點工作方案》中提到“全過程工程咨詢是指業主在項目建設過程中將工程咨詢業務整體委托給一家企業，由該企業提供項目策劃、可行性研究、環境影響評價報告、工程勘察、工程設計、工程監理、造價咨詢及招標代理等工程咨詢服務活動。”福建省的試點方案中對全過程工程咨詢的服務內容做出了列舉：全過程工程咨詢服務內容包括但不限于項目決策策劃、項目建議書和可行性研究報告編制、項目實施總體策劃、項目管理、報批報建管理、勘察及設計管理、規劃及設計優化、工程監理、招標代理、造價咨詢、后評價和配合審計等工程管理活動，也可包括規劃、勘察和設計等工程設計活動。江蘇省住建廳《關于推進工程建設全過程項目管理咨詢服務的指導意見》（蘇建建管〔2016〕730號）中對全過程項目管理做出了清晰的解釋，即“全面整合工程建設過程中所需的前期咨詢、招標代理、造價咨詢、工程監理及其他相關服務等咨詢服務業務，引導建設單位將全過程的項目管理咨詢服務委托給一家企業，為項目建設提供涵蓋前期策劃咨詢、施工前準備、施工過程、竣工驗收、運營保修等各階段的全過程工程項目管理咨詢服務。”綜上可知，全過程工程咨詢是對工程建設項目前期研究和決策以及項目實施和運行的全生命周期提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務，既包括工程管理類的活動，也包括設計等生產類活動，涉及建設工程全生命周期內的策劃咨詢、前期可研、工程設計、招標代理、造價咨詢、工程監理、施工前期準備、施工過程管理、竣工驗收及運營保修等各個階段的管理服務。

全過程工程咨詢是對工程建設項目前期研究和決策以及項目實施和運行的全生命周期提供包含設計和規劃在內的涉及組織、管理、經濟和技術等各有關方面的工程咨詢服務，雖然可以做規劃、勘察、設計等生產活動，但更偏向工程管理類服務，屬于一種項目管理模式。

而工程總承包是指從事工程總承包的企業受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行（竣工驗收）等實行全過程或若干階段的承包，并對工程的質量、安全、工期、造價等全面負責的是一種生產組織方式。

從合同關系來看，全過程工程咨詢主要接受業主的委托負責全過程的項目管理和服務，在合同關系上更偏向于委托合同，為業主提供有償的咨詢服務，而工程總承包模式下承包商和業主簽訂的是承包合同，通過合同規定發包方和承包方的權利和責任。

從管理范圍和工作的內容來講，提供全過程咨詢服務的企業管理范圍更廣，工作范圍涵蓋了項目的整個生命周期所有的管理和咨詢服務，除了前期幫助業主進行機會研究、項目建議和可行性研究、選擇相關合作方等，還包括對相關合作方的管理和監督，提供招標、造價、監理等各方面的咨詢。而工程總承包單位根據和業主談判的結果，根據合同約定部分的參與工程價值鏈的某些環節，最為典型的是設計-采購-施工環節。

從承擔的風險來看，總承包商需要對項目的質量、造價、工期等全面負責，風險較大，而工程咨詢公司主要為整個項目提供一整套咨詢服務，并按照合同的約定收取一定的報酬和承擔一定的管理責任，風險相對較小。

全過程工程咨詢和工程總承包兩種模式相輔相成，相互促進。根據《關于進一步推行工程總承包發展的若干意見》（建市〔2016〕93號）和最新的發布的《關于征求房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》（建市設函〔2017〕65號）對建設單位項目管理提出的要求，都明確提到“建設單位應當加強工程總承包項目全過程管理，督促工程總承包企業履行合同義務。建設單位根據自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進行管理，也可以委托項目管理單位，依照合同對工程總承包項目進行管理。項目管理單位可以是本項目的可行性研究、方案設計或者初步設計單位，也可以是其他工程設計、施工或者監理等單位，但項目管理單位不得與工程總承包企業具有利害關系”。即表示一個項目建設可以采用工程總承包模式，也可以同時委托項目管理公司對其進行監督。提供全過程工程咨詢服務的企業利用自身在管理、技術、法律等方面的專業知識，接受業主的委托，通過對總承包商的監督、管理和咨詢服務，將對項目的順利進行提供保障，有利于工程總承包市場的健康發展。

投資人由于自身的能力、特點和關注點不同，對項目建設管理的需求也不同。有的投資人對成本管控要求特別高，自然要求咨詢單位能夠提供大量的對標項目成本數據信息，有針對性的成本管理制度、流程與方法，這方面造價咨詢企業有專長；有的投資人對施工過程的質量安全管理特別敏感，長期與施工企業打交道的監理企業有專長；有的投資人對項目前期的時間節點要求特別緊，這方面項目管理單位有專長；有的投資人對項目業態構成、戶型的確定、銷售有特別需求，這方面房產開發企業最擅長……諸如此類，不一而足。